Estableciendo la ley bajo el mar: analizando los regímenes de gobernanza de los cables submarinos de Estados Unidos y China

Aug 08, 2023

4 de agosto de 2023 14:01 Edad: 4 semanas

Introducción

En mayo de 2018, el Banco Mundial abrió una licitación a “todas las empresas elegibles de cualquier país” para un sistema de cable submarino de fibra óptica de 72,6 millones de dólares que buscaba mejorar la infraestructura de Internet de tres naciones insulares del Pacífico: los Estados Federados de Micronesia (FSM), Kiribati y Nauru (Banco Mundial, 1 de mayo de 2018). Empresas como NEC de Japón, Alcatel Submarine Networks de Francia y HMN Tech de China se lanzaron al frenesí de adquisiciones. HMN Tech, anteriormente conocida como Huawei Marine Networks, presentó una oferta que era un 20 por ciento más baja que la de sus competidores y parecía estar en una posición favorable para ganar. Pero en febrero de 2021, el Banco Mundial canceló el proceso de licitación por completo, invalidando a todos los participantes por “incumplir” las “condiciones requeridas” (Nikkei Asia, 18 de marzo de 2021). El concurso de adquisiciones concluyó sin adjudicación.

Posteriormente se supo que la decisión del Banco Mundial estuvo influenciada en gran medida por la presión diplomática de Estados Unidos. En julio de 2020, una nota del Departamento de Estado de EE. UU. advirtió a los funcionarios de Micronesia que la participación de HMN Tech en el tendido del cable planteaba un riesgo de seguridad por espionaje por parte del gobierno chino. En diciembre de 2021, tres años después de que el Banco Mundial iniciara el proceso de licitación, Estados Unidos, Australia y Japón anunciaron que financiarían un cable en la misma ruta. En junio, los trabajos de fabricación del sistema de cable de Micronesia Oriental de 1.398 millas de longitud estaban oficialmente en marcha (Departamento de Estado de EE.UU., 6 de junio). La historia del Sistema de Cables de Micronesia Oriental es sólo un ejemplo de la creciente competencia entre Washington y Beijing para afirmar su influencia sobre el ecosistema de cables submarinos de 800.000 millas.

Estos cables son cruciales para la economía mundial y las comunicaciones internacionales: el 99 por ciento del tráfico de datos intercontinental, la red de mensajería financiera SWIFT que transfiere 5 billones de dólares diariamente en todo el mundo, cables diplomáticos y órdenes militares atraviesan estos cables (Financial Crimes Enforcement Network, consultado el 3 de agosto). . Sin embargo, la preeminencia de estos sistemas submarinos de fibra óptica también los convierte en objetivos atractivos para el sabotaje y el espionaje. La Oficina del Director de Inteligencia Nacional de Estados Unidos ha calificado los ataques cibernéticos contra estaciones de cableado como “alto riesgo” para la seguridad nacional (Director de Inteligencia Nacional, 28 de septiembre de 2017).

Cada vez más, los responsables de la formulación de políticas ven los cables como una infraestructura crítica que debe protegerse. Pero preguntar si un cable en particular es propiedad de China Telecom o suministrado por HMN Tech no es suficiente para garantizar la seguridad de un cable frente a amenazas nacionales y extranjeras. Otra cuestión importante es si los regímenes jurídicos de los países brindan suficiente protección a las líneas de comunicación submarinas en sus aguas. Este artículo analizará los regímenes de gobernanza de Estados Unidos y China, evaluando si sus marcos legales internos disuaden adecuadamente contra daños deliberados, cumplen con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS) y estipulan políticas flexibles para facilitar una reparación rápida en el caso de daños. En cada métrica, tanto Beijing como Washington se quedan algo cortos, aunque por diferentes razones.

El castigo no se ajusta al delito

Los marcos legales que rigen los cables submarinos en Estados Unidos y China enfrentan cada uno un conjunto distinto de desafíos. En el caso de Estados Unidos, el régimen legal se ve obstaculizado por una legislación interna anticuada e inadecuada para proteger sus cables submarinos. Por el contrario, si bien la República Popular China cuenta con leyes nacionales relativamente modernas, la gobernanza del país adolece de mecanismos de aplicación insuficientes.

La legislación estadounidense más reciente para proteger contra el sabotaje de cables submarinos data de la Ley de Cables Submarinos de 1888. Según el Capítulo 2 del Código 47 de EE. UU., romper un cable resulta en una pena máxima de prisión de dos años y una multa de 5.000 dólares (Código de Estados Unidos, consultado en agosto 3). Esta sanción ofrece poca disuasión contra posibles saboteadores de cables y no puede compensar el costo de las reparaciones, que promedian entre 1 y 3 millones de dólares (Comité Internacional de Protección de Cables, consultado el 3 de agosto).

Por otro lado, China no tiene un historial sólido en la aplicación de sus leyes. Según el “Reglamento sobre la protección de tuberías de cables submarinos”, Beijing impone diferentes sanciones financieras según el tipo de acto delictivo. Si un operador de cable daña intencionalmente cables submarinos o no toma medidas efectivas para asegurar su protección, se le ordenará cesar sus operaciones y estará sujeto a una multa máxima de 10.000 RMB ($1.385) (Consejo de Estado, 9 de enero de 2004). Los operadores de cable que tienden cables y tuberías submarinos sin la debida autorización se enfrentan a la pena más severa: una multa de 200.000 RMB (27.700 dólares) (Consejo de Estado, 26 de agosto de 1992). A pesar de estas medidas relativamente sólidas, el marco legal más moderno de Beijing no ha logrado mucho éxito debido a un historial laxo en su aplicación; Entre 2008 y 2015, China tuvo un promedio de 26 fallas en cables cada año, el más alto de cualquier nación del mundo (Reglamentos y protección de cables submarinos, 2021).

Aunque China ha tomado medidas para mejorar sus mecanismos de aplicación, su impacto a largo plazo aún está por verse. En 2020, la Guardia Costera de China lanzó una operación especial llamada “Deep Sea Defender 2020” en la que investigó posibles amenazas a los cables, como la extracción de arena, la perforación, el anclaje y la pesca de arrastre de fondo. En septiembre de 2021, la agencia anunció la incautación de un barco sospechoso de haber roto un cable de comunicación militar (Guardia Costera de China, 15 de noviembre de 2021).

En otras partes del mundo existen ejemplos de leyes estrictas y de aplicación rigurosa, de los cuales tanto Washington como Beijing pueden extraer lecciones. En Nueva Zelanda, dañar intencional o negligentemente un cable submarino resulta en una multa de hasta 250.000 NZD ($152.530 (Legislación de Nueva Zelanda, 28 de octubre de 2021). En Australia, el delito conlleva una pena máxima de tres años de prisión y una multa. de 40.000 AUD (26.550 dólares) (Policía Federal Australiana, 21 de agosto de 2021). En agosto de 2022, Singapur impuso tres multas por un total de 300.000 SGD (220.000 dólares) a una empresa de construcción privada por dañar múltiples cables de telecomunicaciones mientras realizaba trabajos de tablestacas.[1]

Inconsistencias con la CONVEMAR

Tanto Estados Unidos como China también tienen regulaciones internas que son inconsistentes con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el acuerdo internacional a menudo descrito como la “constitución de los océanos”. China adopta una interpretación excesivamente liberal de los derechos de los estados costeros, mientras que Estados Unidos carece de una legislación nacional que convierta el daño de un cable submarino en un delito punible. Ambos países también exigen que los buques tendidos de cables obtengan permisos antes de iniciar operaciones en sus respectivas aguas, lo que contraviene el artículo 58 de la Convención.

China somete la delimitación de rutas de cable al consentimiento del estado costero, aunque la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar no lo permite. Según el artículo 79(3), “la delimitación del recorrido para el tendido de tales tuberías en la plataforma continental está sujeta al consentimiento del Estado ribereño”, y no se menciona tal requisito para los cables submarinos (Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, consultado el 3 de agosto). Esta distinción legal refleja los impactos ambientales dispares de un cable roto y una tubería rota, el último de los cuales es mucho menos benigno desde el punto de vista ecológico. Según las "Medidas implementadas para las disposiciones que rigen el tendido de cables y tuberías submarinos" (铺设海底电缆管道管理规定实施办法), las empresas extranjeras que deseen tender cables y estudiar rutas de cables en la plataforma continental de China deben notificar a la Administración Estatal Oceánica de la nación. y todas las rutas deben recibir el consentimiento expreso de las autoridades chinas (Ministerio de Recursos Naturales, 26 de agosto de 1992).

Estados Unidos también tiene leyes internas que son incompatibles con las disposiciones de la Convención. Si bien Washington no ha ratificado el acuerdo internacional, las administraciones estadounidenses han tratado sistemáticamente el tratado internacional y sus disposiciones como derecho internacional consuetudinario (Embajada y Consulado de Estados Unidos en Vietnam, 21 de julio de 2020). El artículo 113 de la CONVEMAR exige que todos los estados adopten leyes que definan la rotura de un cable submarino “intencionalmente o por negligencia culpable” como un delito punible. Como se mencionó anteriormente, Estados Unidos no ha actualizado las sanciones penales por fallas de cables durante más de 130 años, desde la Ley de Cable Submarino de 1888.

Permisos, Permisos, Permisos

Ambos países imponen estrictos requisitos de permisos que van en contra de la Convención. Las medidas de concesión de licencias de ambos estados resaltan su prioridad de las consideraciones de seguridad nacional, pero estas regulaciones tienen un costo. El artículo 79(2) de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar faculta a los Estados a adoptar “medidas razonables” para explorar la plataforma continental y la explotación de sus recursos naturales, aunque dichas medidas no deberían “impedir el tendido o el mantenimiento de tales cables o tuberías” (Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, 1982). Si bien los estados con requisitos de licencia podrían argumentar que son necesarios para garantizar que los buques de cable extranjeros no participen en actividades potencialmente dañinas, el texto legal de la CONVEMAR indica explícitamente que esto permanece fuera del alcance de su jurisdicción.

El proceso de obtención de permisos en Estados Unidos es particularmente complejo. Según la Ley de Licencia de Aterrizaje de Cables de 1921, todos los operadores de cables submarinos deben adquirir una licencia de la FCC (FCC, consultada el 3 de agosto). Para los cables con propiedad extranjera significativa (o cables que conectan a los EE. UU. con puntos de aterrizaje extranjeros), las solicitudes deben ser revisadas por el Comité para la Evaluación de la Participación Extranjera en el Sector de Servicios de Telecomunicaciones de los Estados Unidos, anteriormente conocido como “Team Telecom” (Registro Federal, 8 de abril de 2020). Los cables también deben recibir un permiso federal del Cuerpo de Ingenieros del Ejército para evaluar su impacto potencial en el medio ambiente y cualquier especie en peligro de extinción.[2] Este requisito es sólo a nivel federal; A menudo también es necesario obtener permisos estatales y locales. En general, los procesos de concesión de licencias combinados pueden tardar hasta dos años. Un informe de 2016 preparado por un grupo de trabajo de la FCC sobre la mejora de la resiliencia de los cables submarinos instó al gobierno de EE. UU. a simplificar sus requisitos de permisos (FCC, junio de 2016). Si bien muchos formuladores de políticas en Washington reconocen el problema que plantean tales estándares de permisos, aún está por encontrar una solución viable que equilibre suficientemente las consideraciones legítimas de seguridad nacional.

En el caso de China, los proveedores de tendido de cables deben obtener primero una carta de no objeción del ejército chino antes de poder presentar una solicitud formal para instalar sistemas de fibra óptica en territorios o aguas controlados por China (Nikkei Asia, 19 de mayo). Sin embargo, si un buque extranjero obtiene con éxito una licencia y comienza a realizar actividades de tendido y reparación, quedan otros requisitos gravosos. Los barcos extranjeros deben informar sus nombres, distintivos de llamada y números; posiciones actuales y ubicaciones anteriores; y números de teléfonos satelitales a las autoridades marítimas (Baijiahao, 29 de agosto de 2021).

Los funcionarios chinos también han comenzado a exigir permisos para tender cables en su zona económica exclusiva, las aguas que se extienden entre 12 y 200 millas náuticas desde la costa de un estado. Esto infringe el artículo 58 de la Convención sobre el Derecho del Mar, que afirma el derecho de todos los Estados a “la navegación, el sobrevuelo y el tendido de cables y tuberías submarinos, y otros usos internacionalmente lícitos del mar relacionados con estas libertades” en la zona económica exclusiva (Estados Unidos). Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, consultada el 3 de agosto). Además, se informa que Beijing tiene un largo proceso de aprobación para proyectos de cable dentro de su “línea de nueve trazos”, un reclamo expansivo sobre gran parte del Mar de China Meridional que fue rechazado por un tribunal internacional en La Haya en 2016 (Nikkei Asia, 19 de mayo). .

Además, la República Popular China tiene leyes de cabotaje estrictas que dan preferencia a los buques con bandera y tripulación nacionales para la instalación y reparación de cables submarinos. Según el artículo 70(6) de la Ley de Protección del Medio Marino, los buques extranjeros deben obtener aprobación previa para entrar en el mar territorial de China para reparar, ajustar o retirar sus líneas de cables submarinos (Congreso Nacional del Pueblo, 1982). Dicho esto, los buques de mantenimiento extranjeros pueden actuar cuando se requieren reparaciones urgentes de cables dañados tendidos en la plataforma continental de China, siempre que tales operaciones no "violen los derechos soberanos y la jurisdicción de China" (Consejo de Estado, 20 de enero de 1989).

Estos requisitos burocráticos pueden dificultar significativamente el mantenimiento de cables rotos. Entre 2005 y 2009, hubo 19 fallas en cables causadas por barcos pesqueros en la ZEE de China en el Mar de China Oriental, y las reparaciones se retrasaron un par de semanas debido a los requisitos de Beijing (Submarine Cables: The Handbook of Law and Policy, 2014). No es probable que China elimine esos requisitos en un futuro próximo. La Academia de Tecnología de la Información y las Comunicaciones de China, parte del influyente Ministerio de Industria y Tecnología de la Información, publicó un documento técnico en 2018 que recomendaba establecer un proceso de revisión de seguridad para las empresas extranjeras que pretenden participar en el entorno de construcción de cables submarinos de China (Academia de Tecnología de la Información y las Comunicaciones de China). Investigación de Telecomunicaciones del MIIT, agosto de 2018).

Los engorrosos procesos de obtención de permisos de Beijing han provocado que algunas empresas multinacionales reconsideren sus planes de tender cables submarinos de Internet que crucen el Mar de China Meridional. Los ejemplos incluyen los cables submarinos Echo y Bifrost, respaldados por Meta, cuya finalización está prevista para 2024. Meta tiene como objetivo establecer los primeros cables transpacíficos que tracen una nueva ruta a través del Mar de Java (Meta, 28 de marzo de 2021). Para finales de 2024, un consorcio de empresas entre las que se encuentran Meta, Google y la japonesa NTT pretenden completar Apricot, un cable de 7.439 millas que pasa por las aguas de Filipinas e Indonesia. Un ejecutivo involucrado en los proyectos de cable señaló que “durante los últimos dos o tres años, hemos estado luchando con la adquisición de permisos, particularmente para las aguas territoriales reclamadas por China” (Nikkei Asia, 19 de mayo). Para muchas corporaciones, navegar el entorno regulatorio de China se ha convertido en un desafío importante para implementar rutas de cable que atraviesen las aguas reclamadas.

Podría decirse que estas medidas de permisos podrían ser relevantes para salvaguardar los intereses de seguridad nacional, especialmente dada la sensibilidad de infraestructura crítica como los cables submarinos. Pero esas leyes exigen soluciones difíciles. Las regulaciones actuales aumentan los costos, ralentizan las instalaciones y, en consecuencia, pueden retrasar las reparaciones del tan necesario acceso a Internet. Estas políticas contradicen las recomendaciones del Comité Internacional de Protección de Cables, una organización internacional sin fines de lucro que promueve la protección de los cables submarinos del mundo.[3]

Conclusión

Estados Unidos y China no están solos en la necesidad de modernizar sus disposiciones regulatorias sobre cables submarinos. Lo mismo se aplica al marco de la CONVEMAR, que aún no aborda varias cuestiones críticas. Por ejemplo, es poco probable que los ataques deliberados a cables situados fuera de los mares territoriales sean delitos según el derecho internacional.[4]Además, los estados costeros no tienen obligación legal de adoptar leyes que protejan los cables submarinos en sus mares territoriales.[5]

Si la UNCLOS no actualiza sus regulaciones de gobernanza del cable para garantizar protecciones adecuadas de seguridad nacional, los estados tomarán sus propias medidas para hacerlo, y es probable que persista la tendencia a un panorama fragmentado del cable submarino. En marzo pasado, la Cámara de Representantes de Estados Unidos aprobó la Ley de Control de Cables Submarinos, que requeriría que la Casa Blanca desarrollara una estrategia para impedir que “adversarios extranjeros” adquirieran bienes y tecnologías de fabricación estadounidense utilizados en el desarrollo de cables submarinos, así como establecer acuerdos con aliados y socios para hacer lo mismo (Congreso de Estados Unidos, consultado el 3 de agosto).

Las regulaciones internas de Estados Unidos y China son particularmente importantes dada la importancia de ambos países para el mercado internacional de cables submarinos. La empresa estatal China Telecom tiene una red de 33 cables submarinos que conectan 72 países, y Estados Unidos cuenta con 88 sistemas con licencia de la FCC de un total de 400 cables submarinos en todo el mundo (China Telecom Americas, consultado el 29 de junio; Submarine Networks, consultado el 3 de agosto). A medida que los formuladores de políticas en ambas capitales comiencen a analizar, revisar y actualizar sus respectivos regímenes legales, los marcos regulatorios de los cables submarinos seguirán siendo un espacio crítico para monitorear.

Notas

[1]Para obtener una lista de decisiones recientes de aplicación de la Autoridad de Desarrollo de Medios Infocomm de Singapur, consulte https://www.imda.gov.sg/regulations-and-licensing-listing/competition-management/enforcement-decisions/damage-to-telecommunication-cables .

[2]Por ejemplo, consulte la Sección 404 de la Ley de Agua Limpia en https://www.epa.gov/cwa-404/overview-clean-water-act-section-404.

[3]Para obtener más información sobre esto, consulte https://www.iscpc.org/publications/icpc-best-practices/.

[4]Para obtener más información, consulte Douglas R. Burnett, “Cable Vision”, en https://www.iscpc.org/documents/?id=203.

[5] Véase Borgia, Fiammetta y Paolo Vargiu. "Cuando la ley de inversiones toma el control: hacia un nuevo régimen legal para regular el auge de los cables submarinos en Asia Pacífico". Anuario chino (Taiwán) de derecho y asuntos internacionales, volumen 29 (2011). Brill Nijhoff, 2011. 1-24 en https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2354590.